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高孟潭:提高我國重大自然災害防治能力

來源:中國應急管理報 時間:2022-02-28 11:46

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中國地震局地球物理研究所研究員、特聘專家 高孟潭

習近平總書記指出,同自然災害抗爭是人類生存發展的永恒課題。提高自然災害防治能力,是實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興中國夢的必然要求,是關系人民群眾生命財產安全和國家安全的大事,也是對我們黨執政能力的重大考驗。近日,國務院印發《“十四五”國家應急體系規劃》(以下簡稱《規劃》),圍繞推進應急管理體系和能力現代化,把握應急管理體制改革后的第一個五年規劃期,緊盯自然災害防治和安全生產兩大重要領域,立足“防”與“救”兩個關鍵環節,突出頂層設計,提出“十四五”時期國家應急體系的發展目標、主要任務和重點工程,對于構建統一領導、權責一致、權威高效的國家應急能力體系,提升我國重大自然災害風險防控和應急處置能力,保障社會主義現代化強國目標的實現具有十分重大的意義。

“十四五”時期自然災害風險形勢研判科學準確

《規劃》總結了“十三五”時期防災減災救災能力建設取得的新進展,全面深入分析了“十四五”時期自然災害防治面臨的新挑戰,科學精準把握了統籌發展和安全、構建新發展格局、深入實施創新驅動發展戰略等帶來的新機遇??偟膩碚f,“十四五”時期我國面臨的自然災害風險形勢依然復雜嚴峻。

一是我國災害種類多、分布地域廣、發生頻率高、造成損失重這一基本國情沒有變。我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一。據統計,我國70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質、海洋等災害的高風險區;58%的國土、82%的省會、60%的地級市、54%的縣城處于7度及以上地震高烈度區;69%的國土面積存在較高滑坡、泥石流、崩塌等地質災害風險。改革開放以來,我國年均因自然災害直接經濟損失占國內生產總值(以下簡稱相對損失)穩步下降,相對損失20世紀80年代在7%以上,而2010年以來的相對損失在0.7%左右,平均每年降低0.15個百分點。但是,年均自然災害直接經濟損失絕對值(以下簡稱絕對損失)上升趨勢明顯,絕對損失從20世紀80年代至90年代的2321億元上升到2010年至2018年超過4282億元,并長期處于高位徘徊,預計隨著我國GDP總量的繼續增長,災害絕對損失還有可能進一步上升。

二是自然災害的突發性、異常性愈發明顯。隨著全球氣候變暖,我國自然災害風險進一步加劇,極端天氣趨強趨重趨頻,臺風登陸更加頻繁、強度更大,降水分布不均衡、氣溫異常變化等因素導致洪澇、干旱、高溫熱浪、低溫雨雪冰凍、森林草原火災發生的可能性增大,重特大地震災害風險形勢嚴峻復雜,災害的突發性和異常性愈發明顯。20世紀以來,平均每五年發生一次7.5級以上地震,每十年發生一次8級以上地震。21世紀以來,年均登陸我國大陸的12級以上臺風4.1個,比20世紀90年代增加了46%。

三是大災巨災風險積聚,風險防控難度更大。隨著城鎮化、工業化的持續推進,我國中心城市、城市群迅猛發展,人口、生產要素更加集聚,高層建筑不斷涌現,高壩大庫與梯級水庫不斷建設,高鐵里程和速度不斷增加,交通、電力、通訊、供氣、供油等重大基礎設施、生命線工程大量建設。據統計,地震高烈度區的64個百萬人口以上規模的大城市累計建成區面積為16.4萬平方公里,人口數量達2.5億人,GDP達20萬億元。城市空間組織更加緊湊,由于城市發展和產業布局對重大自然災害風險考慮不夠、管控不足,使得災害鏈條不斷延長,脆弱性、衍生性、復雜性不斷變強,防控與處置更加復雜。

“十四五”時期自然災害防治目標設置合理精確

“十四五”時期是開啟全面建設社會主義現代化國家新征程,向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。習近平總書記堅持歷史唯物主義,將防災減災救災工作作為衡量執政黨領導力、檢驗政府執行力、評判國家動員力、體現民族凝聚力的重要方面,要求全面提高國家綜合防災減災救災能力?!兑巹潯肪o緊圍繞黨的十九屆五中全會提出的應急管理主要目標,與“十四五”時期經濟社會發展主要目標銜接,提出我國自然災害防治方面的主要發展目標。

在總體目標上,《規劃》明確到2025年防范化解重大安全風險體制機制不斷健全,安全生產、綜合防災減災形勢趨穩向好,自然災害防御水平明顯提高,全社會防范和應對處置災害事故能力顯著增強。在應急管理體制機制方面,領導體制、指揮體制、職能配置、機構設置、協同機制更趨合理,應急管理隊伍建設、能力建設、作風建設取得重大進展,應急管理機構基礎設施、裝備條件大幅改善,工作效率、履職能力全面提升。在災害事故風險防控方面,安全風險分級管控與隱患排查治理機制進一步完善,多災種和災害鏈綜合監測、風險早期感知識別和預報預警能力顯著增強,城鄉基礎設施防災能力、重點行業領域安全生產水平大幅提升。在大災巨災應對準備方面,綜合救援、專業救援、航空救援力量布局更加合理,應急救援效能顯著提升,應急預案、應急通信、應急裝備、應急物資、應急廣播、緊急運輸等保障能力全面加強。

在指標設置上,《規劃》在繼承“十三五”規劃指標體系的基礎上,與國家“十四五”規劃綱要相銜接,科學選取統計基礎扎實、最具有代表性的指標,設置年均因自然災害直接經濟損失占國內生產總值比例、年均每百萬人口因自然災害死亡率、年均每十萬人受災人次3項預期指標。在指標預期值設定方面,堅持實事求是,既明確未來防災減災救災工作的重心、營造良好預期,又從客觀實際出發,充分考慮自然災害發生的不確定性,適當留有余地。

“十四五”時期自然災害防治措施部署系統有力

“居安思危,思則有備,有備無患?!薄兑巹潯妨⒆恪胺来箅U、救大災”,堅持綜合減災理念,堅持以防為主、防抗救相結合,緊緊抓住“防”和“救”這兩大環節,著眼解決當前自然災害防治領域最現實、最緊迫的突出問題,部署防范化解重大風險、加強應急力量建設和強化災害應對準備等重點任務,實施風險防控能力提升工程和巨災應對能力提升工程,努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變,從減少災害損失向減輕災害風險轉變。

一是系統部署防范化解各類重大自然災害風險?!兑巹潯穼⒎婪痘庵靥卮笞匀粸暮︼L險作為應急管理工作核心任務,充分認識災害事故的分布規律和致災機理,既要警惕“黑天鵝”,也要防范“灰犀?!??!兑巹潯访鞔_,探索建立自然災害紅線約束機制,加強超大特大城市治理中的風險防控,嚴格控制區域風險等級及風險容量,編制自然災害風險和防治區劃圖。優化自然災害監測站網布局,完善應急衛星觀測星座,構建空、天、地、海一體化全域覆蓋的災害事故監測預警網絡。提升自然災害防御工程標準和重點基礎設施設防標準,提高重大設施設防水平。到2025年,自然災害防御水平明顯提升,多災種和災害鏈綜合監測、風險早期感知識別和預警預報能力顯著增強,災害事故信息上報及時準確,災害預警信息發布公眾覆蓋率達到90%。

二是有力做好同時應對兩場大災巨災的應急準備。大災巨災具有災區范圍廣、受災規模大,災情復雜多變,災害影響嚴重,應對處置難度大等特點。如我國發生8級大震,烈度8度及以上的重災區面積將達到數萬平方公里,可能包括數十個大中城市,人員死亡可能達到數十萬,重傷人員可能達到數百萬,需要短期或長期安置的人員可能超過千萬。交通與通信設施的毀壞將嚴重阻礙救援行動。生命線基礎設施嚴重毀壞會導致基本公共服務與基本物資供應嚴重缺失,嚴重影響社會經濟運轉和社會秩序維持。強化應急預案準備,加強預案制修訂過程中的風險評估、情景構建和應急資源調查,組織開展實戰化的應急演練?!兑巹潯访鞔_,國家綜合性消防救援隊伍實行嚴肅的紀律、嚴密的組織,按照準現役、準軍事化標準建設管理,對標應急救援主力軍和國家隊定位,全面提升隊伍的正規化、專業化、職業化水平。建成國家應急指揮總部,推進區域應急救援中心工程建設,加快構建應急反應靈敏、功能結構合理、力量規模適度、各方積極參與的航空應急救援力量體系,航空應急力量基本實現2小時內到達災害事故易發多發地域。按照中央層面滿足應對特別重大災害事故的應急物資保障峰值需求、地方層面滿足啟動本行政區域Ⅱ級應急響應的應急物資保障需求,健全完善應急物資保障體系,建立中央和地方、政府和社會、實物和產能相結合的應急物資儲備模式。構建快速通達、銜接有力、功能適配、安全可靠的綜合交通應急運輸網絡,進一步提高緊急運輸能力,災害事故發生后受災人員基本生活得到有效救助時間縮短至10小時以內。

“十四五”時期自然災害防治體系更加高效科學

習近平總書記強調,要建立高效科學的自然災害防治體系,提高全社會自然災害防治能力,為保護人民群眾生命財產安全和國家安全提供有力保障?!兑巹潯吠怀龈母飫撔?,把新發展理念貫穿應急管理事業改革發展全過程,用創新的方式、改革的辦法,推進自然災害防治理論創新、制度創新、科技創新、文化創新。

一是深化自然災害防治體制機制改革。立足破除體制性障礙,打通機制性梗阻,著力深化體制機制改革,構建統一權威高效的治理模式,把握好“防”與“救”、“統”與“分”的關系,《規劃》明確,形成上下聯動的應急指揮部體系,全面實行準軍事化管理;優化應急協同機制,健全重大安全風險防范化解協同機制和災害事故應對處置現場指揮協調機制;壓實應急管理責任,建立黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責的應急管理責任制,將應急管理體系和能力建設納入地方各級黨政領導干部綜合考核評價內容。

二是優化自然災害防治資源要素配置?!兑巹潯访鞔_,聚焦災害事故防控基礎問題,強化多學科交叉理論研究,開展重大自然災害科學考察與調查,實施重大災害事故防治、重大基礎設施防災風險評估等國家科技計劃項目,建設地震科學實驗場和地震動力學國家重點實驗室及重大自然災害風險綜合防范、復合鏈生災害事故防治等國家級實驗室和部級實驗室。加快研制適用于高海拔、特殊地形、原始林區等極端惡劣環境的智能化、實用化、輕量化專用救援裝備,加大先進適用裝備配備力度,開發應急減災衛星綜合應用系統和自主運行管理平臺,推動空基衛星遙感網在防災減災救災中的應用。自然災害防治綜合支撐能力得到全面加強。

三是推動自然災害防治共建共治共享?!兑巹潯访鞔_,完善基層應急管理組織體系,提升基層治理能力,新增全國綜合減災示范社區3000個以上;開展形式多樣的科普宣教活動,建設面向公眾的應急救護培訓體系;健全社會服務體系,強化保險等市場機制在風險防范、損失補償、恢復重建等方面的積極作用,探索建立多渠道多層次的風險分擔機制,大力發展巨災保險。

總之,《規劃》堅持人民至上、生命至上,統籌發展和安全,以推動高質量發展為主題,以防范化解重大安全風險為主線,以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的,深入推進應急管理體系和能力現代化?!兑巹潯奉C布實施必將為建設更高水平的平安中國和全面建設社會主義現代化國家提供堅實安全保障。